区域高等教育发展中的地方政府作用分析

芮国强

【摘　要】经济区域化发展的趋势迫切要求高等教育要贴近区域需求，建构与区域经济社会发展互生共荣的良性互动机制。据此，区域化成为当代中国高等教育发展的重要走向。在现实国情及发展路径的制约下，地方政府主导成为区域高等教育发展的基本模式。结合江苏高等教育发展的实际，从三个方面界定了政府的角色及其作用维度。

【关键词】高等教育　区域发展　地方政府　作用

【作者简介】芮国强，苏州大学政策研究室副主任、副研究员。江苏　苏州 215006

【文章来源】《江苏高教》2006年第6期34-36页

一、区域化:当代中国高等教育发展的重要趋势

所谓区域化，是指高等教育要适应区域经济的发展，为区域发展服务，使之成为区域的文化科学中心。作为科学概念的“区域”渊源于以人地关系的区域差异为研究对象的地理科学。一般说来，区域是按一定标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一方面或几个方面的同质性的地域单位^[1]。因此，从这一意义上说，高等教育发展的区域化趋势也可以称之为高等教育的地方化趋势。高等教育区域化有助于实现高等教育与地方经济发展的紧密结合，形成高等教育发展的地方特色。从我国的国情出发，结合高等教育管理体制改革的实际，本文所指的区域主要是以“省”来划分的。因此，本文中的地方政府主要指省级地方政府。

当今世界经济的一个重要特征是经济的全球化。在经济全球化的进程中，经济的区域化趋势日益加强。在全球化经济中，新的世界分工不再以国家，而是按照区域的竞争力来进行。全球化的要求、资源和分工在不同层次上也迅速变化着，并越来越聚集于有个性的区域。而区域的崛起也推动着全球化的进程，促进全球经济的发展，从而使得经济全球化的区域特征更加显著。发展区域经济已被世界各国高度重视。区域经济作为一个相对完整的有机系统，其内部诸要素之间的联系十分密切，表现为区域内的经济、教育、科技、文化的有机结合与协调发展。教育是为经济社会发展服务的，经济全球化发展的区域特征必然要反映到教育上。不同的区域经济在发展并形成自身经济特色时，需要高等教育与之相配合，为之服务，形成一个与区域经济发展相适应、具有地方特色的高等教育系统。这些高校学科、专业设置与建设应紧密结合所在区域产业结构与经济结构，科学研究要致力于服务区域经济发展。除此以外，还应大力发展省、市、区所属地方性高等教育，这类高校完全由省级政府举办，归省级政府教育行政部门管理，服务于所在省、市、区经济发展。

高等教育区域化是世界高等教育发展的共同趋势。从世界范围来讲，高等教育区域化是国际高等教育发展的一种趋势，尤其是高等教育发达国家的成功经验。

二、区域高等教育发展模式:地方政府主导

高等教育的发展是一项社会系统工程，它涉及到各个层面，需要各个方面的努力，主要包括政府、社会和大学三个层面。目前，我国高等教育管理正从中央集中管理向中央与省级政府分级管理，以省级政府为主的体制转变。《面向21世纪教育振兴行动计划》指出:“加快高等教育体制改革步伐，……基本形成中央和省级政府两级管理、分工负责，在国家宏观政策指导下，以省级政府统筹为主的条块有机结合的新体制。除少数关系国家发展全局以及行业性很强需由国家有关部门直接管理的高等学校外，其他大多数高等学校由省级政府管理或者以地方为主与国家共建。”此外，《中国教育改革和发展纲要》及其《实施意见》也提到要建立高等教育由省级政府管理为主的体制。这是权力下放的表现，也是区域高等教育发展的需要。江苏省委、省政府颁发的《关于加快建设教育强省率先基本实现教育现代化的决定》明确指出:“省属本科高校实行以省为主的管理体制，专科高校实行省市共建、以市为主的管理体制。”因此，在可以预见的未来，政府举办高等教育仍将是我国的主导模式，而且省级地方政府将成为高等教育的主要举办者。

从国外高等教育发展的经验来看，不论是实行中央集权式的还是地方分权式的，地方政府在高等教育的统筹管理中，都扮演着重要的角色。美、德地方分权式国家中，地方政府所发挥的重要功能自不必说，就是法国这种典型的中央集权式国家，地方政府的权限也逐渐加大。因此，加强省级政府对辖区内高等教育的统筹决策权，是推进区域高等教育快速发展的必要条件。

在加强对所辖区域高等教育统筹协调的同时，地方政府要切实改变长期以来形成的对高校大包大揽的行为方式，进一步加大职能转变的力度，实现从直接管理到间接管理、从微观管理到宏观管理的根本转变。为此，地方政府应树立适度宏观控制的理念。政府适度宏观控制主要包括三层含义。第一层含义:政府必须控制。一方面，政府是大学主要的投资者，大学的举办和发展主要依赖于政府的财政支持。另一方面，大学日益成为社会的“轴心机构”，政府不可能放弃对大学的控制。第二层含义:政府的控制必须是宏观的、间接的。这又主要包括以下四个方面: (1)统筹规划。政府应以可持续发展为指导，正确认识和处理社会总需求与教育总供给之间的矛盾，进行总量控制，包括总规模、发展速度、教育结构和增长方式。坚持规模、结构、质量、效益的辩证统一。(2)监督指导。主要是制定一定时期的路线、方针、政策和法规，建立健全以大学为基础、以社会为主体、以政府为主导的高等教育质量评价和监督机制，从而保证区域高等教育沿着正确的方向健康向前发展。(3)制定标准。政府应根据社会经济发展需要，与时俱进，制定出大学的设置标准、学位授予学科(专业)标准、教育教学质量标准和办学标准。(4)协调服务。政府应树立服务观念，及时、主动、积极地解决大学办学过程中遇到的实际问题，协调大学之间、大学与其他社会组织之间的冲突。第三层含义:政府的宏观控制应该是适度的，“过”或“不及”都是有害的。这就要求政府应该把握对大学控制的合理限度，切实履行以上四方面的职能，主要抓好宏观大政方针的指导，运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行适度控制。当然，控制并不是像计划经济时代那样的指令性控制，而是必须受到法律的严格限制的“管”，是依法进行，同时，在方式上可采用管理双方在平等的基础上进行对话与协调。

三、区域高等教育发展中地方政府的角色与作用:基于江苏的分析与建议

我国绝大多数省(市、区)都将科教兴省(市、区)作为其根本的发展方略。准确认识和把握地方政府在区域高等教育发展中所扮演的角色和所能发挥的作用，就显得十分必要。因为这不仅是促进区域高等教育发展的政策起点，而且也是实现区域高等教育健康发展的制度和条件保障。在计划经济体制下，政府的角色是多重而混淆的，它既是高等教育的举办者，又是行政管理者，还是事实上的办学者。在市场经济体制下，政府的角色应当调整为:“首先，政府不是所有大学的举办者，而只是公立大学的举办者；其次，政府是所有大学的管理者；最后，政府不是大学的办学者，对公立大学不是，对社会力量举办的大学也不是。”也就是说，高等教育领域中几十年来一贯的政府角色必须加以分化，至少在以下两方面需要进行实质性的突破:第一，政府作为大学的行政管理者与举办者的角色要分离，相应职权必须加以区别界定；第二，政府作为行政管理者与大学的办学者角色要分离，相应职权也必须加以区别界定。根据上面的分析，结合江苏高等教育的实际，我们认为省政府在江苏高等教育发展中要扮演好三种角色，并相应做好以下三个方面的工作。

第一，明确政府作为高等教育事业决策者和管理者的角色，充分而合理地利用经济的调节杠杆，努力提高高等教育的办学水平和效益。作为决策者，政府不仅要考虑自己所举办的高等学校的办学成本效益，而且还要考虑本行政区域内高等教育资源使用的成本效益。为此，政府首先应该而且可以做的，就是在成本效益观的指导下，对全省高等教育规模、类型、结构和层次进行整体规划。而作为管理者，政府可以使用自己的行政权力，有针对性和选择性地运用经济的杠杆，来体现自己的政策重点和利益诉求，并引导高等学校及其从业者的健康发展。

江苏高等学校的发展有目共睹，但其发展背后的忧患却与日俱增，投入与产出、成本与效益的矛盾在高等教育发展中越来越明显地暴露出来。而解决问题的关键，则在于提高人的积极性和劳动生产率。政府可以从四个方面入手:一是用有限的资金努力办好几所重点综合性大学，而通过市场来调控其他高等学校的发展；二是以拨款的项目建设来引导高等学校及其从业者朝自己希望的方向发展；三是对高等学校论功行赏，按其办学业绩来增减年度拨款数额；四是尽快全面推行高等学校内部聘任制和任期考核制。

第二，明确政府作为高等教育事业发展服务者的角色，为其他举办者参与高等教育事业及高等教育机构自身的发展创设良好的外部环境。在传统的计划经济体制下，对高校而言，“政府成了规则的制造厂”^[2]，政府主管部门总是想方设法制定出各种规制来管住高校，政府为高校服务的意识淡薄，认为政府对高校的管理就是控制、审批、监管和处罚，在管理方式上习惯于发号施令。由于管制是政府对高校管理的一种强制性行政行为，因而在高校与政府之间形成了一种统治与被统治、控制与被控制、命令与服从的关系。随着经济体制的转型和政府职能的转变，必然要求转变政府对高校的传统管理模式，建立以服务为中心的政府管理机制。政府为高校服务既包括制定有效的制度规则、建立和维护良好的市场秩序和为高校提供公平竞争的外部环境等间接服务形式，也包括政府为高校提供国内外教育信息、为高校学生提供信贷优惠等直接服务形式。

同时，改革开放以来，江苏高等教育事业获得长远发展，其中一个重要体现就是高等教育办学形式日趋多样化，主要有:公有公办高校、民有民办高校、公有民办二级学院、普通高校举办的独立学院、中外合作办学和股份制合作制办学^[3]。从这个意义上说，如果江苏要大力发展高等教育，政府就必须转变单一的领导角色。作为高等教育事业的服务者，政府应该而且可以为各类高等教育机构举办者提供服务。一是法律服务。政府站在公平、合理、前瞻的高度，从构建具有区域特色的立法体系，加强教育法律的培训以及明确法律责任，加大执法力度等方面来建立健全区域高等教育的法律体系，为区域高等教育的发展奠定坚实的法律基础。二是市场服务。政府通过培育市场竞争主体、促进市场竞争体系建设、完善市场竞争机制、加快国内竞争市场与国外竞争市场的对接等途径为高等教育的发展营造良好的制度环境和竞争市场^[4]。

第三，明确政府作为高等教育机构监督者的角色，正确行使政府对高等教育机构的监督权限。政府对高等教育的监督可通过三种不同的方式体现出来，并分别对应于不同的监督对象。一是法律监督:对象是高等学校有关活动的合法性，主要关注的问题是学校的决策和具体操作是否侵害了学校各个教育法律关系主体的权利。二是专业监督:对象是高等学校教育、教学活动的目的性，即学校的教育、教学活动是否与其办学目标相符，学校为达成该目标所采用的方式是否合理。三是工作监督:对象是学校工作人员的纪律性，它主要确保学校的正常工作秩序。

【参考文献】

[1]高洪深.区域经济学[M].北京:中国人民大学出版社, 2002.22-23.

[2][美]戴维·奥斯本,彼德·普拉斯里克.摒弃官僚制:政府再造的五项战略[M].北京:中国人民大学出版社, 2002. 212.

[3]朱卫国.江苏高等教育发展战略应实现“五个转变”[J].江苏高教, 2004, (1).

[4]刘克利.论转型时期高等教育发展中的政府责任[J].高等教育研究, 2006, (4).