服务型区域高等教育体系构建中的政府管理行为探讨

华长慧

文章来源：《中国高等教育》2003年第23期11-13页 

已经步人大众化阶段的中国区域高等教育应当选择一条怎样的发展路径，笔者曾于去年提出了“构建服务型区域高等教育体系”的构想。顾名思义，服务型区域高等教育体系应以服务区域经济社会发展为己任，并在服务中寻求自身的发展。构建这种体系，政府管理行为的改革与调整至关重要。再也不能像计划经济体制时期那样，高校的运行以政府的意志为转移，以政府的需要为需要，政府则以指令、计划为主要管理手段，高校没有其自主独立的作用。在市场经济条件下，在知识经济时代，区域高等教育伴随区域经济社会的发展而产生，政府的管理行为集中表现在规划引领、投资引领、办学体制引领、评价引领等四个方面，从而引领区域高校更好地服务于地方经济社会发展。

一、规划引领

区域高等教育发展规划具有基础性、指导性、约束性，它既是对区域高等教育整体的布局和定位，也是对高校办学进行定位和指导，同时还是对政府各部门和社会各界支持高等教育发展的指向和要求。因此，规划指导是政府对区域高等教育管理的重要手段。

(一)事业发展规划。事业发展规划是整个区域高等教育规划的基础。一个区域、一所高校，其规模并非越大越好，应根据需要与可能，作出总体上的把握。目前，一些地方、一些高校盲目跟风、盲目求大、盲目攀高的现象时有所见，致使一些高校一味追求名声上的大和服务定位上的高。因此，政府有责任在全面分析区域内经济、文化、科技、人口发展状况及未来发展趋势的基础上，依据全国高等教育整体发展的要求，对区域高等教育发展的结构、布局、数量和速度作出科学规划，引导高校走可持续发展之路。在教育事业“十一五”规划的制订中，宁波市特别强调高等教育内涵的提升和质量的提高，提出了适度增长、优化结构、构筑特色、促进提升的发展原则，及时对学校规模的增长给予了适度控制，努力保持与地方经济社会发展相适应的高校事业规模，从而使区域高等教育发展进人了良性可持续的轨道。

(二)学科专业规划。事业发展规划确定后，学校的发展定位主要取决于学科专业建设。它是整合区域高等教育规划的核心，决定着高校发展与地方经济社会的关联度，影响着高校发展的生命力，牵动着大学毕业生的就业和成长走向。因此，政府要根据当地经济发展水平及趋向、社会产业结构状况、劳动者知识层次以及专业结构状况与发展目标.借鉴国内外经济、社会、人口、教育发展程度大致相似的地区教育规划的成功经验，进行高校学科及专业设置的指导，引导高校不断凝炼学科布局、优化专业结构、明确发展定位，扶持一批适应经济社会发展和城市功能定位的特色高校、重点学科、优势专业，做到有所为有所不为，引导不同院校形成并强化自身的学科专业特色，进而在全省乃至国内外同类院校中处于领先地位。宁波市“十一五”教育发展规划曾对市属高校的定位予以指导，比如，至2010年，力争使宁波大学成为国内服务地方经济社会发展的一流综合性大学；宁波诺丁汉大学成为与国际教育接轨的中外合作办学的典范，要求宁波诺丁汉大学以英国诺丁汉大学的优势学科专业、宁波乃至浙江、中国急需的学科专业为选择趋向，定位自身的学科和专业设置方向；宁波职业技术学院要立足保税区、开发区、北仑港，辐射浙江省作为自己的专业定位趋向等等，以服务求生存，以服务求发展。这些指导性意见无疑是必要而且正确的。

(三)基本建设规划。基本建设规划是使整个区域高等教育规划付诸实施的根本保证。为了引导高校把更多的精力投人到提升教育内涵、提高服务经济社会的能力上来，政府要根据确定的各校事业规模规划、学科专业取向规划，合理确定各校基本建设规模，并建立相应的学校基建规模调控机制。加强对各高校一般基本建设规划控制，建立高校基本建设项目库制度。高校申报实施的基建项目应从市高校基本建设项目库中选取。强化基本建设项目执行情况的监控，按照项目决定概算、预算控制概算的原则，加强项目管理，建立工程项目业主责任制度，对决算超过概算10%以上的项目，相应的学校应向政府相关部门作出说明，并视情追究相应的责任。

二、投资引领

加快发展区域高等教育需要大的投人，根据目前我国的国力，仅仅依靠政府投人，显然远远不够，也不利于高校的长远发展。作为政府，要在强化财政资金使用绩效的基础上，积极引导高校大力增强自主筹措资金的能力，并动员社会各界广泛参与投资发展区域高等教育。

(一)转换政府拨款机制。政府拨款制度的改革对高校的改革和发展具有导向作用，也是政府运用投资引领手段管理高校的重要途径。在政府对高教拨款总量既定的条件下，按照什么标准在高校之间进行分配，关系着高教资源的利用效率和政府高教政策的实现。政府对高校的拨款，应遵循效益优先原则，要有利于提高高等教育和学校资源利用效率，以相对较少的投人获得较多较好的产出；要有利于高教的发展和结构的优化.使其适应经济与社会发展的需要；要使拨款成为政府对高教进行政策导向和宏观调控的重要手段。根据上述原则，政府应在不断加大高等教育投人的同时，改革财政资金的拨付方式，积极探索绩效挂钩的拨款机制，建立健全教育财政拨款的追踪问效、动态管理和公共监督机制，提高财政经费的使用效率和透明度，推动知识转移。此外.对于在服务地方经济社会方面有明显推动作用的项目，如：与地方主导产业、支柱产业相关的重点学科和优势专业建设，与企业结合的实习实训基地建设，与企业挂钩的职工岗位培训等，采取以奖代拨的方式，根据实绩予以资助。这里需要指出的是，在政府给高校基本维持经费得到落实的情况下，更应从根本上改变目前政府拨款中存在的那种“会叫的孩子多吃奶”、或“撒胡椒面式”的、或所谓“扶贫帮困”式的拨款方式，而突出树强扶优、奖优罚劣、打造特色。

(二)拓展学校筹资梁道。作为政府必须激励和引导高校从社会中、从产学研结合中、从在职人员培训中，争取更多的投人以获得更好的保障。一是鼓励高校与企业开展项目研发、科技攻关、咨询服务、人才培训等多种形式的合作，积极吸纳相关企业的项目，开展项目开发和产品孵化，对从社会、企业获得项目经费的学校，政府则给予相应的配套扶持。二是安排专项经费用于在职职工岗位培训、农村劳动力转移培训等相关培训的补贴，激励高校利用本校教育资源开展各类培训。三是充分对接现有的网上技术市场，利用网络传媒优势，及时发布科研成果，寻求合作伙伴，推动科研成果的转化。

(三)搭建社会投资平台。当前，社会各界对教育发展给予了前所未有的关注和重视。在这一背景下，政府应积极搭建平台，鼓励社会各界通过多种形式参与教育发展，投资教育事业，形成共同发展教育的合力。可以每年组织举行高校和职业学校科研成果发布会，积极推进学校与企业之间科研成果的交流洽谈，鼓励社会资源通过投资、参股等多种方式，与高校、职业学校共同组建推广应用科技成果的经济实体；积极拓展实验室创建渠道，鼓励社会资源通过投资、参股等方式参与实验室建设，并将现有的实验室资源和技术测试资源向社会、企业开放，提高实验室资源的利用效率；大力推进后勤社会化改革，实行“杜会助”的方式扩大高教资源。

三、办学体制引领

宏观层面的高等教育体制主要包括办学体制、管理体制和投资体制，其中办学体制是关键，办学体制决定和影响着管理体制和投资体制。只有改革办学体制，才能使区域高等教育摆脱计划经济条件下经费短缺、缺乏活力和个性的困境，使高校对地方经济社会的服务更为主动高效，表现为一方面主动服务，积极参与地方经济社会文化建设，另一方面服务机制灵活高效，能快速把握经济社会的需求，有针对性地提供人才技术支撑和知识培训服务。

(一)根据国家经济体制特征改革办学体制。办学体制的改革必须顺应市场经济的需求。在当前以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的经济制度下，我国高等教育应实行以国家办学为主、公有制为主、多种办学体制共同发展的多元化办学体制。政府要调动各方面的办学积极性，鼓励发展民办大学、中外合作大学和私立大学，增强办学的活力和实力，使各种办学体制相互补充，相得益彰，以满足社会发展和广大人民群众的需求。比如，浙江万里学院作为全国首家改制的国有普通高校，创立了国有民营的高校办学新模式——“万里模式”；宁波大学科学技术学院作为浙江省第一所国有民营本科二级学院，在不增加政府财政投入的情况下扩大了规模，同时得到了办学母体的支持，满足了人民群众接受优质高等教育的需求；宁波诺丁汉大学则是开启了中外合作大学的先河。这些做法都值得我们在推进办学体制改革的实践中进行探索和借鉴。

(二)根据区城高等教育实际改革办学体制。不同区域的高等教育发展过程不尽相同。一般说来，一所高校的形成提升和特色构建客观地存在一个自然历史过程。如何缩短这种过程，使高校的发展又好又快纳人科学发展轨道，这是区域高校办学体制改革中需要倾力研究解决的一个重要课题。以宁波为例，宁波是一座具有7000年文明史的历史名城，但高等教育起步较晚，如果重复一些高校发展的已有历史，那将会是一个漫长的过程。因此，宁波另辟蹊径。比如，宁波诺丁汉大学是全国第一所具有独立法人、独立校舍的中外合作创办的高等院校，其创立标志着我国高等教育国际化合作跨人了直接引进国外高水平教育资源的时期；由宁波市人民政府投资建设、浙江大学负贵办学与管理，名城名校合作创办了浙江大学宁波理工学院，使学院一开始就站在了“巨人”的肩膀上，具有较高的发展平台和广阔的发展空间。

(三)根据地方经济特色改革办学体制。区域高等教育的发展只有立足地方经济，才有出路，才有活力。比如，宁波经济发展具有民营资本雄厚、经济技术开发区成熟、部分产业发达的特点，根据这些特点，由宁波大红鹰经贸有限公司独家投资兴建了宁波大红鹰职业技术学院。学院按市场机制运作，具有开拓、创新、精千、高效的特点；依托行业办学，利用宁波“服装大市”优势，创办了浙江纺织服装职业技术学院；依托开发区办学，地处经济技术开发区的宁波职业技术学院利用区域优势，把专业设置与开发区的产业紧密结合起来，并同开发区的许多企业建立了合作关系，为企业输送了大量优秀人才。这些学校体制各异，特色明显，不仅丰富了高校发展的内涵，也与地方经济结下了不解之缘。

四、评价引顿

评价是建立在对工作进行客观判定基础上的一种结果，同时也是进一步改进工作和提高效率的前提。被评价者为追求好的评价结果和达到其它目的，就会致力于满足评价标准的要求。评价指标和标准就成为被评者的努力方向。建立适应经济社会发展需要的评价机制，有助于激励高校在构建服务型区域教育体系中定位方向，创出特色。

(一)注重内洒发展的评价。教育质量是高校办学的生命线。对一所高校的评价，首先评价的是其在师资队伍水平、学科专业实力、学生的素质等各方面体现出来的教育质量。对区域高等教育而言，建立高校教育质量评价监控体系需要政府发挥主导作用。政府要成立由专家组成的高校教学督导组，实行分工负责、定点挂钩、定期巡视，围绕质量问题了解学校教学、管理、教风、学风等情况，发现间题，及时沟通，协调政府、相关部门与学校共同推进问题的尽快解决。同时，要求各高校建立、健全自身的校、院(系)两级教学质量监控体系，督促各校重视教育质量的提高。

(二)注重对经济社会提供人才支撑情况的评价。高等学校教育教学改革的根本目的是提高人才培养质量。高等学校的人才培养质量，有两种评价尺度。一种是学校内部的评价尺度，主要评价学校培养出来的学生在整体上是否达到学校规定的专业培养目标的要求，学校人才培养质量与培养目标是否相符；另一种是学校外部的评价尺度，即社会的评价尺度，主要是以高等学校毕业生的质量作为评价依据.评价毕业生群体能否很好地适应国家、社会、市场的需求。在构建服务型区域教育体系的总体框架下，对高校的评价应更加强调社会评价，把学生的人品人格、创新水平、创业能力和就业能力等列人评价指标，并引导高校根据社会评价的标准和教育发展规律，及时调整培养目标，最终实现内部评价与外部评价的有机结合。与此同时，还要注重人才培养过程的评价，鼓励各校改革人才培养模式，加快专业人才培养和实习实训基地建设，提高学生就业创业能力。

(三)注重高校科研直接为经济社会服务的评价。加强产学研结合和高新技术开发，使高校科研直接为经济社会服务，是构建服务型区域教育体系的一项重要内容。据2006年教育部研究报告显示，高校科技成果转化率约为10%，这与高校强势的科研队伍和先进的科研设备极不相称。因此，作为政府必须改革原来对高校科研评价时主要看学术论文的做法，把科研成果数量、科研经费总量、成果转化水平等都作为能力指标予以考核；要将教师参加企业技术攻关、新产品研发、新工艺推广所取得的业绩以及发明专利等知识产权和产生的经济效益，纳人工作业绩和职称、技术职务的评聘的考核；要突出学校创新能力、服务地方经济社会能力的考评权重，对为构建服务型教育体系、提高教育对经济社会发展贡献度作出显著成绩的单位和个人，给予相应奖励。

【作者系宁波诺丁汉大学党委书记、宁波市政协副主席】